Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć » #BlogCPPHN: Azylant czy uchodźca?

W doniesieniach prasowych i publicznym dyskursie na temat udzielania ochrony prześladowanym cudzoziemcom równie często pojawia się określenie „status uchodźcy” co „azyl”. Wbrew powszechnemu przekonaniu, te pojęcia nie są synonimami i mają na gruncie prawa zupełnie odmienne, jasno określone znaczenie.

Azyl to określenie szczególnej formy ochrony przyznawanej jednostkom przez państwo, jego korzenie sięgają czasów starożytnych. Obecnie pojęcie azylu odnosi się najczęściej do tzw. azylu terytorialnego, niekiedy określanego również jako azyl polityczny. Jest to forma ochrony, która jest instytucją prawa krajowego, nie międzynarodowego. Oznacza to, że zasady przyznawania azylu nie opierają się na postanowieniach żadnej międzynarodowej konwencji, ale są regulowane wewnętrznie.

Co prawda, art. 14 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 roku przewiduje, iż „każdy człowiek w razie prześladowania ma prawo ubiegać się o azyl i korzystać z niego w innych krajach”, a art. 1 Deklaracji o azylu terytorialnym z 1967 roku upoważnia państwa, w wykonywaniu ich suwerenności, do udzielenia takim osobom azylu, który będzie respektowany przez inne państwa, jednak obydwa te akty są rezolucjami Zgromadzenia Ogólnego ONZ i nie mają mocy prawnie wiążącej. Przyznanie azylu leży więc w gestii państwa i jest przejawem jego suwerenności. Z tych względów przy udzielaniu azylu terytorialnego istotną rolę odgrywają względy polityczne oraz interes państwa, a takie decyzje mają charakter dyskrecjonalny. Każde państwo określa warunki jego udzielenia i status takiej osoby, brak jest jednej wspólnej definicji tej formy ochrony, czy zdefiniowania zakresu uprawnień i statusu jaki się z nią wiąże.

Azyl jest instytucją istniejącą w polskim prawie od czasów Konstytucji z 1952 r. Obecnie wiążąca Konstytucja z roku 1997 w art. 56 ust. 1 stanowi, iż „cudzoziemcy mogą korzystać z prawa azylu w Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w ustawie”. Szczegółowe zasady w tej mierze określa więc Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z jej art. 3, azyl jest jedną z form ochrony przyznawanej cudzoziemcom w Polsce, obok: statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej i ochrony czasowej. Dalej, art. 90 stanowi, że „Cudzoziemcowi można, na jego wniosek, udzielić azylu w Rzeczypospolitej Polskiej, gdy jest to niezbędne do zapewnienia mu ochrony oraz gdy przemawia za tym ważny interes Rzeczypospolitej Polskiej”. Takie sformułowanie zakresu tej instytucji wprost wskazuje na jej dyskrecjonalny, uznaniowy charakter, co jednoznacznie odróżnia ją od statusu uchodźcy. Ponadto, na udzielenie azylu zgodę musi wyrazić minister spraw zagranicznych. Drugą wyraźną różnicą jest fakt, że wniosek o azyl może być złożony, kiedy cudzoziemiec już przebywa na terytorium RP, ale także wówczas, gdy jest on jeszcze poza granicami naszego państwa. Z takim wnioskiem wystąpił na przykład przebywający czasowo w strefie tranzytowej lotniska Szeremietiewo w Moskwie, znany sygnalista Edward Snowden. Jego wniosek został jednak uznany za niespełniający wymogów formalnych i nie doczekał się merytorycznego rozstrzygnięcia.

W praktyce, z możliwości ubiegania się o azyl w Polsce korzysta bardzo niewielu cudzoziemców. Według danych za 2018 r. opublikowanych przez Urząd ds. Cudzoziemców, z takim wnioskiem wystąpiło łącznie 25 osób. W tym samym roku nie wydano żadnej pozytywnej decyzji przyznającej azyl. Dla porównania, w tym okresie 4134 osoby ubiegały się o ochronę w formie statusu uchodźcy.

Status uchodźcy, w odróżnieniu od azylu jest instytucją ochrony międzynarodowej, przyznawanej przez państwa, które są stronami Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r. i Protokołu Nowojorskiego z 1967 r. Wniosek o status uchodźcy może złożyć wyłącznie cudzoziemiec przebywający na terytorium danego państwa-strony. Podczas rozstrzygania takiego wniosku, nie ma miejsca na uznaniowość państwa, ani kierowanie się względami interesu państwowego. Władze krajowe związane są definicją określoną w art. 1 Konwencji, a decyzja odnośnie udzielenia statusu uchodźcy, ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że potwierdza ona spełnianie przez wnioskodawcę warunków konwencyjnych. Te uwarunkowania sprawiają, że ochrona wynikająca ze statusu uchodźcy polega na obiektywnych przesłankach, a dzięki temu, proces jej uzyskania jest dla wnioskodawcy bardziej zrozumiały i do pewnego stopnia również przewidywalny. Taka pewność ma ogromne znaczenie dla jednostki, która chce uzyskać schronienie w nowym państwie i zwykle przeważa na korzyść właśnie tej formy ochrony.

Skąd więc tyle zamieszania wokół tych dwóch określeń? Jednym z głównych powodów zamiennego stosowania określeń dla tych odmiennych instytucji ochrony są kwestie językowe. W terminologii międzynarodowej „status uchodźcy” i „azyl” często stosowane są zamiennie. Angielskie określenie na cudzoziemców ubiegających się o ochronę w formie statusu uchodźcy to „asylum seekers”. Z braku równie krótkiego synonimu w języku polskim, w mowie potocznej często mówi się więc o „azylantach” w odniesieniu do osób, które dopiero starają się (albo już uzyskali) ochronę uchodźczą. Drugim powodem jest brak konsekwencji w tłumaczeniu unijnych aktów prawnych odnoszących się do kwestii uchodźczych. W polskiej ustawie o ochronie mówi się na przykład o „kraju pierwszego azylu”, który w istocie jest państwem, w którym cudzoziemiec został wcześniej uznany za uchodźcę (bądź w inny sposób korzysta tam z wystarczającej ochrony).

Na koniec warto dodać, że sami cudzoziemcy, zwłaszcza rosyjskojęzyczni, często sami powołują się mylnie na granicy na fakt poszukiwania „azylu”, choć w rzeczywistości liczą na możliwość uzyskania właśnie statusu uchodźcy.