Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć » Uwagi CPPHN do projektu zmian w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy

5 kwietnia 2024 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowany został projekt ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Projekt ten przewiduje nowe zasady dotyczące osób z Ukrainy, korzystających w Polsce z ochrony tymczasowej, które planowo mają wejść w życie 1 lipca 2024 r. Na razie projekt jest w fazie konsultacji, treść projektu nie jest zatem ostateczna.

Projekt ustawy przewiduje wprowadzenie w szczególności następujących rozwiązań prawnych:

- przedłużenie ochrony tymczasowej dla obywateli Ukrainy i członków ich rodzin objętych ustawą do dnia 30 września 2025 r.

- przedłużenie legalności pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski przed wybuchem wojny,

- zlikwidowanie świadczenia jednorazowego 300 zł

- zlikwidowanie świadczenia na zakwaterowanie 40 zł

- przedłużenie specjalnych przepisów zezwalających na wykonywanie w Polsce zawodu lekarza, dentysty i pielęgniarki

- przywrócenie specjalnych przepisów dotyczących zezwolenia na pracę psychologów ukraińskich

- wprowadzenie obowiązku złożenia wniosku o PESEL UKR niezwłocznie po przybyciu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dotychczas obowiązywał termin 30 dni)

- wprowadzenie obowiązku potwierdzenia tożsamości w organie gminy przy rejestracji PESEL UKR, na podstawie ważnego dokumentu podróży (obowiązek dotyczy także osób, które już nabyły status na podstawie oświadczenia, Karty Polaka albo innego dokumentu ze zdjęciem)

- nowe zasady dotyczące zwolnienia z opłat określonych kategorii osób korzystających ze zbiorowego zakwaterowania,

- umożliwienie ubiegania się o udzielenie pobytu czasowego dla obywateli UKR w celu łączenia rodzin;

- wprowadzenie uproszczonej ścieżki ubiegania się o pobyt czasowy dla osób posiadających status UKR od dnia określonego w komunikacie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (status CUKR)

- możliwość przywrócenia statusu na podstawie innych okoliczności uzasadniających jego utratę (a więc nie tylko z uwagi na wyjazd z Polski na ponad 30 dni)

- uzależnienie wypłaty świadczenia 800+ od wypełniania obowiązku szkolnego.

Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć od początku wojny na Ukrainie świadczy bezpłatną pomoc prawną dla uchodźców przybywających z Ukrainy w kilkunastu punktach pomocy prawnej w siedmiu miastach: w Krakowie, Rybniku, Katowicach, Wrocławiu, Poznaniu, Sopocie i Rzeszowie, a także prowadzi infolinię prawną dla osób przybyłych z Ukrainy. W samym 2023 r. prawnicy CPPHN udzielili porad prawnych łącznie 18 082 osobom. Korzystając z tak szerokiego doświadczenia Centrum przygotowało uwagi do propozycji zmian w ustawie z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, które zostały przekazane MSWiA. Poniżej prezentujemy niektóre z naszych uwag:

Art. 1. [Przedmiot regulacji]

Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadających obywatelstwa ukraińskiego:
1)małżonka obywatela Ukrainy lub
2)małoletnie dziecko obywatela Ukrainy, lub
3)małoletnie dziecko małżonka obywatela Ukrainy
– o ile przybyli oni na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie są obywatelami polskimi ani obywatelami innych niż Rzeczpospolita Polska państw członkowskich Unii Europejskiej.

CPPHN z zadowoleniem przyjmuje zmianę polegającą na niezwykle potrzebnym rozszerzeniu katalogu osób uprawnionych do korzystania z dobrodziejstw Ustawy. Należy jednak zaznaczyć, że do grona beneficjentów ustawy nie dołączono opiekunów prawnych wskazanych kategorii małoletnich: obywateli Ukrainy, dzieci obywatela Ukrainy oraz dzieci małżonka obywatela Ukrainy. Zważywszy, że małoletnie dzieci z tych kategorii przyjeżdżają na terytorium RP nie tylko z rodzicem/rodzicami ale niekiedy również z opiekunem prawnym, zasadne jest zrównanie statusu prawnego opiekunów z rodzicami, mając na uwadze przede wszystkim fakt, że przemawia za tym najlepszy interes dziecka.

Art. 2 [Legalność pobytu obywatela Ukrainy na terytorium RP]

Legalność pobytu obywatela Ukrainy, będącego beneficjentem ochrony tymczasowej zgodnie z art. 2 potwierdza aplikacja mobilna diia.pl. CPPHN Postuluje wprowadzenie „papierowej” alternatywy w formie zaświadczenia o korzystaniu z dobrodziejstw ustawy specjalnej.

Polska notyfikowała Komisji Europejskiej dokument elektroniczny w aplikacji diia.pl, przez co uzyskały one walor dokumentów pobytowych, o których mowa w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen).

Aktualny dokument elektroniczny w serwisie diia.pl l wraz z ważnym dokumentem podróży – uprawnia ich posiadaczy do przekraczania granic zewnętrznych oraz wewnętrznych Rzeczpospolitej Polskiej oraz innych państw grupy Schengen. Przyznanie temu dokumentowi statusu dokumentów pobytowych oznacza ponadto, iż w okresie swojej ważności uprawnia do pobytu długoterminowego na terytorium RP oraz pobytu krótkoterminowego, o którym mowa w art. 21 ust. 1 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, na terytorium innych państw grupy Schengen (tj. 90 dni w każdym okresie 180 dni wstecz.)

Jednocześnie należy wskazać, że obywatele Ukrainy (w rozumieniu ustawy), którzy na podstawie art. 4 ustawy o pomocy (…) zarejestrowali swój pobyt na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, nie nabywają prawa do przekroczenia granicy wyłącznie z faktu uzyskania numer PESEL UKR. Niezbędne do przekroczenia granicy przez tę kategorię podróżnych będzie okazanie ważnego paszportu oraz dokumentu elektronicznego w aplikacji mobilnej „diia.pl”.

Tym samym samo tylko „papierowe” zaświadczenie o nadaniu nr PESEL bez dokumentu elektronicznego w aplikacji mobilnej „diia.pl” nie uprawnia obywateli Ukrainy do ponownego wjazdu na terytorium Polski lub podróżowania na tej podstawie do innych krajów strefy Schengen.

To rozwiązanie miało stanowić odpowiedź na wyzwanie jakie stanowiłoby wydanie papierowych dokumentów tak dużej liczbie wnioskodawców przybyłych do Polski z Ukrainy w związku z wojną. W niektórych przypadkach, obowiązek posiadania dokumentu elektronicznego stanowi jednak istotny problem. W przypadku osób starszych, a także dzieci poniżej 13 roku życia jak i osób z różnych względów wykluczonych cyfrowo, brak alternatywy dla dokumentu elektronicznego, w postaci papierowego zaświadczenia stanowi poważne ograniczenie ich wolności przemieszczania się. Może również godzić w podstawowe uprawnienia wynikające z faktu korzystania z ochrony tymczasowej.

Z tego względu postulujemy wprowadzenie możliwości uzyskiwania i posługiwania się na określonych zasadach, papierowym zaświadczeniem o legalności pobytu i korzystaniu z ochrony na podstawie art. 2 Ustawy.

Odnośnie funkcjonalności aplikacji diia.pl postulujemy z kolei wprowadzenie systemu powiadomień i alertów informujących posiadacza o utracie statusu PESEL UKR, co istotnie poprawiłoby pewność statusu prawnego w Polsce i pozwoliłoby na uniknięcie długotrwałych postępowań wyjaśniających w tym zakresie.

Art. 3. [Zarejestrowanie pobytu obywatela Ukrainy na terytorium RP]

1. W przypadku gdy wjazd obywatela Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie został zarejestrowany przez komendanta placówki Straży Granicznej podczas kontroli granicznej lub nastąpił przez granicę, na której nie jest prowadzona kontrola graniczna osób przekraczających tę granicę, Komendant Główny Straży Granicznej rejestruje pobyt obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na jego wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1.

2. Zarejestrowanie pobytu obywatela Ukrainy, o którym mowa w ust. 1, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej następuje na jego wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1.

Cytowany artykuł budzi wątpliwości interpretacyjne, czego dowodem jest niejednolita praktyka w przypadku osób wjeżdżających do Polski przez granicę wewnętrzną UE. Przepis wymaga rejestracji takiego wjazdu przez SG, podczas w praktyce jest to niemożliwe ze względu na brak regularnych kontroli na granicach wewnętrznych UE.

W konsekwencji takie osoby nie mogą skutecznie wykazać terminu przekroczenia granicy polskiej na kierunku powrotnym. To z kolei ma ważkie konsekwencje dotyczące statusu cudzoziemca w Polsce i utrzymania przez niego uprawnień wynikających z faktu objęcia ochroną tymczasową. Z uwagi na fakt, że na mocy art. 11 ust. 2 wyjazd obywatela Ukrainy z terytorium RP na okres powyżej 30 dni skutkuje utratą tych uprawnień, kwestia skutecznej i rzetelnej rejestracji dat wyjazdu i wjazdu jest kluczowa dla zapewnienia pewności cudzoziemca co do jego statusu w Polsce.

Zważyć należy, że w obecnej sytuacji cudzoziemiec, którego powrót nie został zarejestrowany przez SG z uwagi na wjazd przez granicę wewnętrzną UE, ale który przebywał poza Polską przez okres nie przekraczający 30 dni, może polegać na przeświadczeniu, że jego status PESEL UKR został utrzymany i kontynuować korzystanie np. ze świadczeń, które związane są z tym statusem. Prowadzi to z kolei do późniejszych trudności w razie reakcji ZUS i nałożenia na cudzoziemca obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Z perspektywy doświadczeń Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć, liczba osób bezprawnie pozbawionych statusu PESEL UKR, z powodu braku właściwego odnotowania daty powrotu na terytorium RP jest nadal wysoka.

Biorąc pod uwagę powyższe, postulujemy wprowadzenie zapisu o możliwości zarejestrowania powrotu przez granicę wewnętrzną, poprzez zgłoszenie się do najbliższej przejściu granicznemu placówki SG.

Art. 4 [Nadanie numeru PESEL obywatelowi Ukrainy]

Art. 4 ust. 2

w ust. 2 wyrazy „w terminie 30 dni od dnia przybycia” zastępuje się wyrazami „niezwłocznie po przybyciu”,

Projekt przewiduje zmianę określonego w art. 4 ustawy terminu na złożenie wniosku o nadanie numeru PESEL UKR z 30 dni od dnia przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na „niezwłocznie po przybyciu”. Zmiana ta jest powiązana z deklarowanym dążeniem do „uszczelniania systemu” oraz ze zmianami w art. 12 ustawy specjalnej. Nowy termin nadal ma charakter terminu instrukcyjnego.

Z dotychczasowej praktyki CPPHN wynika, że pomimo instrukcyjnego charakteru terminu złożenia wniosku o nadanie numeru PESEL UKR, w praktyce organy często traktowały go jako termin zawity, odmawiając rejestracji osobom, które zgłosiły się z wnioskiem po upływie ustawowych 30 dni. Nadmienić należy, że z uwagi na fakt, że rejestracja PESEL UKR nie wiąże się z wydaniem decyzji administracyjnej, a jest wyłącznie czynnością techniczną, osoby, którym bezprawnie odmówiono rejestracji z uwagi na upływ terminu instrukcyjnego 30 dni, nie miały możliwości skorzystania ze środka prawnego zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia organu.

Art. 4 ust. 11 [potwierdzanie tożsamości przy nadawaniu numeru PESEL]

W projektowanej zmianie art. 4 ust. 11 ustawy specjalnej przewidziano odejście od potwierdzania tożsamości przy nadawaniu numeru PESEL w oparciu o różne dokumenty przedstawiane przez cudzoziemców, także oświadczenie. Oznacza to powrót do zasady potwierdzania tożsamości wyłącznie w oparciu o ważny dokument paszportowy. Jak wynika z uzasadnienia, w ocenie projektodawcy obecnie obywatele Ukrainy nie mają problemu z uzyskaniem dokumentu paszportowego wydawanego przez władze swojego Państwa, a co za tym idzie możliwe jest uszczelnienie procesu weryfikacji tożsamości. W konsekwencji zaproponowano także uchylenie w art. 4 ust. 12 pozwalającego na potwierdzenie tożsamości na podstawie dokumentu unieważnionego. Zmiany w art. 4 ust. 13–16 ustawy są zmianami wynikowymi związanymi z odejściem od możliwości nadania numeru PESEL obywatelom Ukrainy na podstawie oświadczenia. Konsekwencją odejścia od możliwości nadania numeru PESEL na podstawie innych niż ważny dokument podróży dokumentów jest także propozycja dodania w art. 4 ust. 13a–13d.

W ocenie CPPHN projektowana zmiana ignoruje szczególną sytuację prawną osób przybyłych z ukraińskich terytoriów okupowanych, którzy mogą doświadczać istotnych trudności w uzyskaniu ukraińskich dokumentów tożsamości i dokumentów paszportowych. Według ukształtowanej praktyki uzyskanie takiego dokumentu nie może odbyć się poprzez konsulat, gdyś konieczne jest zgłoszenie się placówki ukraińskiej służby migracyjnej, na terytorium Ukrainy. Tak więc, takie osoby będą mogły dopełnić nowych, przewidzianych projektowanymi przepisami obowiązków, wyłącznie pod warunkiem powrotu na Ukrainę i skutecznego załatwienia przed właściwym urzędem aktualnych dokumentów. Wymóg taki nie powinien być nakładany, zważywszy na wciąż aktualne ryzyko utraty zdrowia i życia na wielu obszarach Ukrainy oraz trudności organów ukraińskiej służby migracyjnej w weryfikacji danych osób z terytoriów okupowanych.

Art. 13. [Świadczenie pieniężne z tytułu zapewnienia zakwaterowania i wyżywienia obywatelom Ukrainy]

Nowelizacja art. 13 polega na wskazaniu terminu granicznego, do kiedy zapewnienie na własny koszt zakwaterowania i wyżywienia obywatelom Ukrainy, będzie się wiązało z przyznaniem świadczenia pieniężnego z tego tytułu. Po tym terminie nie będzie przyznawane świadczenie pieniężne. CPPHN postuluje, aby w miejsce likwidowanej formy wsparcia wprowadzić inne programy wspierające integrację uchodźców z Ukrainy w Polsce, w dłuższej perspektywie czasu.

Art. 22. [Prawo do wykonywania pracy przez obywateli Ukrainy; rejestracja jako osoba bezrobotna lub poszukująca pracy]

Zmiany projektowane w odniesieniu do art. 22 przewidują skrócenie z 14 na 7 dni terminu na przesłanie powiadomienia przez pracodawcę zatrudniającego obywatela Ukrainy. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na konieczność wprowadzenia odpowiednich gwarancji zabezpieczających słabsze położenie pracownika ukraińskiego, który nie ma sprawczości w zakresie dopilnowania czy nawet zweryfikowania faktu dokonania powiadomienia przez zatrudniający go podmiot. W świetle ustawy świadczenie pracy bez powiadomienia ze strony pracodawcy traci przymiot legalności. Postulujemy, aby pracownik z Ukrainy np. otrzymywał urzędowe zaświadczenie o skutecznym powiadomieniu przez pracodawcę.

Z uwagi na ryzyko naruszeń w zakresie przestrzegania praw pracowniczych, stoimy ponadto na stanowisku, podmiot powierzający pracę powinien mieć obowiązek zawierania umów w formie pisemnej.

Ponadto postulujemy wprowadzenie zapisu obligującego podmiot powierzający pracę do okazania cudzoziemcowi przed podpisaniem umowy jej pisemne tłumaczenie na język dla cudzoziemca zrozumiały. Taki obowiązek przewiduje art. 90 d Ustawy o promocji zatrudnienia w przypadku cudzoziemców „ “zwolnionych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę” - wobec szczególnych i preferencyjnych rozwiązań w zakresie zatrudniania obywateli Ukrainy, wprowadzenie analogicznego rozwiązania w ustawie specjalnej wydaje się uzasadnione.

Art. 90d. (Ustawa o promocji zatrudnienia) [Obowiązek zawarcia z cudzoziemcem umowy w formie pisemnej oraz przedstawienia tłumaczenia umowy]

1. W przypadku powierzenia pracy cudzoziemcowi zwolnionemu z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany do zawarcia z cudzoziemcem umowy w formie pisemnej.

2. Przed podpisaniem umowy, o której mowa w ust. 1, podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi jest obowiązany do przedstawienia cudzoziemcowi tłumaczenia umowy na język dla niego zrozumiały.

Art. 26. [Prawo do świadczeń rodzinnych, świadczenia 500+, rodzinnego kapitału opiekuńczego, świadczenia dobry start oraz dofinansowania obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku]

Postulujemy zmianę poprzez rozszerzenie katalogu świadczeń z art. 26 ust. 1 o „świadczenie wspierające”, które obecnie pozostaje niedostępne dla obywateli Ukrainy. Świadczenie to jest szczególnie istotne dla osób sprawujących opiekę nad osobami z niepełnosprawnością.

CPPHN pragnie również wypowiedzieć się przeciwko powiązaniu prawa do uzyskiwania świadczenia 800+ przez uchodźców z Ukrainy od faktu realizacji obowiązku szkolnego przez dzieci wynikającego z innych ustaw. Jesteśmy świadomi skali problemu i powagi wyzwań jakie wiążą się z przerywaniem edukacji przez dzieci z Ukrainy, jednakże stoimy na stanowisku, że wprowadzenie takiego dodatkowego warunku korzystania ze świadczenia, w obecnym kształcie może być uznane za dyskryminujące. Małoletni cudzoziemcy korzystający z ochrony międzynarodowej w Polsce, a więc w analogicznym położeniu prawnym jak dzieci ukraińskie korzystające z ochrony tymczasowej nie są bowiem objęte takim dodatkowym warunkiem uzyskiwania świadczenia 800+. Mamy nadzieję na wypracowanie innych, mniej dotkliwych dla dzieci mechanizmów włączania ich do systemu edukacji.

Art. 42. [Przedłużenie okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy na terytorium RP]

CPPHN z zadowoleniem przyjmuje zmianę polegającą na wprowadzeniu możliwości uzyskania przez obywateli Ukrainy zezwolenia na pobyt czasowy w celu połączenia z rodziną, o którym mowa w art. 159 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

Postulujemy jednakże zmianę ust. 3 przedmiotowego przepisu z Ustawy o cudzoziemcach, poprzez dodanie do katalogu osób uprawnionych do połączenia z rodziną w tym trybie, opiekuna prawnego przebywającego na terytorium RP małoletniego cudzoziemca.

Art. 42c [CUKR]

Art. 42c. Obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, wydaje się, na jego wniosek, kartę pobytu, o której mowa w art. 226 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, jeżeli:

1)w dniu 4 marca 2024 r. posiadał status UKR i
2)w dniu złożenia wniosku o wydanie karty pobytu posiada status UKR.

CPPHN z zadowoleniem przyjmuje wprowadzenie uproszczonej ścieżki do uzyskiwania zezwoleń na pobyt czasowy dla osób korzystających z ochrony tymczasowej, stoimy jednak na stanowisku, że przeredagowania wymaga pierwszy ze wskazanych w powyższym przepisie warunków. Postulujemy wprowadzenie wymogu przebywania w Polsce na podstawie statusu PESEL UKR przez określoną liczbę miesięcy, zamiast weryfikowania posiadania ważnego statusu w ściśle wskazanej dacie - 4 marca 2024. Taki postulat motywujemy dużą dynamiką napływu uchodźców z Ukrainy w różnym czasie. Ograniczenie możliwości uzyskiwania zezwolenia pobytowego wyłącznie do osób, które przybyły do Polski do 4 marca 2024 r. wykluczy z takiej ścieżki legalizacyjnej - a w perspektywie również opóźni integrację, osoby, które przyjechały później. Ponadto zasadniczy cel regulacji będzie lepiej zrealizowany po wprowadzeniu wymogu przebywania w Polsce na podstawie PESEL UKR przez określoną liczbę miesięcy - co zapewni, że osoba taka została już co najmniej częściowo zintegrowana i zainteresowana jest dalszym zamieszkiwaniem w Polsce.

Art. 195 ust. 1 pkt 6a Ustawy o cudzoziemcach [Warunki udzielenia zezwolenia na pobyt stały]

Postulujemy zmianę ust. 6 pkt a) poprzez dodanie do katalogu podstaw pobytu także korzystania z ochrony tymczasowej:

5 lat w związku z nadaniem mu statusu uchodźcy, udzieleniem ochrony uzupełniającej, korzystaniem z ochrony tymczasowej lub na podstawie zgody na pobyt ze względów humanitarnych.

Należy zaznaczyć, że powyższe przepisy mogą jeszcze ulec zmianie. Będziemy informować na naszej stronie na temat dalszych losów projektu.